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中国式信访 中国式道路
——国务院参事朱维究教授谈信访立法
文章来源:  发布时间:2016-08-30  【打印】【关闭

  一、信访制度的中国式存在

  记者:信访是中国独有的一项制度或者说一种现象,您是怎么理解这种独特性的?

  朱维究:信访的确是一个具有中国特色的制度。它与美国“司法至上”的理念是不同的,“司法至上”是和个人主义、自由主义相联系的。中国的文化传统不是这样,中国对纠纷解决机制的设想倾向于防患未然,不大愿意激化到对簿公堂的地步。我们需要了解中国的历史,中国的改革是怎么走过来的,中国法治政府建设的路是怎么走过来的。我们所走的道路,不是按照美国的模式,不是三权分立,不是分权制衡,不是以司法来最终解决行政行为的合法性问题,不是依靠行政复议来解决大部分行政行为的合理性问题,单靠这些法律制度的实施,显然还不够。现实中,行政机关的违法也好、滥用职权也好,都存在。我们应该确确实实看到中国的实际,看到中国自己的特点,看到信访制度的中国背景和中国特点。

  记者:您如何评价信访制度在中国实践中的功能和作用?

  朱维究:要实现依法治国的中国梦,关键在于必须将所有公权力都关进“宪法法律的笼子里”。但是目前这个目标还没有完全实现,特别缺少制度保障。从功能定位看,信访是政治制度与法律制度的结合,既是窗口,也是信息和民情民意汇总的地方。我们应该看到信访在党的群众工作和解决矛盾纠纷中作为观察者、判断者的重要作用;看到信访约束公权力、推进法治政府建设的重要作用;看到信访作为人民监督的渠道,在实现人民当家作主目标中的重要作用;看到信访赔偿、补偿缘自公权力的损害,保护人民的根本权利的重要作用。总之,信访应该在我国现实生活中发挥更大的作用。

  记者:您自己有过信访方面的切身体会吗?

  朱维究:在研究公法的过程中,我特别有感受的就是信访。从70年代末起,我自己信访,也研究信访。我的婆家和娘家文革时都被抄过家,作为一个申诉的主体,我到过各级信访局,而且走了不知道多少家多少次。最后的结果是,以我娘家为例,在1981年获得赔偿6000元。当然绝不是全部的赔偿,我认为从制度上讲是补偿。因为从家里拉走的线装书等就一卡车,最后都进了造纸厂。痛心不说,这个价值怎么估算?这是我亲身经历的中国制度的故事,原因在于当时改革还很不到位、法治环境不尽如人意。经历改革实践数十年至今,我又回来研究信访的立法问题,再一次参与诉访分离后的路径选择,参与中国信访的法治化进程,我对信访立法有着很高的期待。

  二、信访立法的中国式脉络

  记者:您能帮我们简单梳理一下80年代以来信访制度的发展脉络吗?

  朱维究:应该说,我们力图将信访从政治治理的轨道上拉回到法治轨道的努力从未停止过。30年前,我们开始研究行政法典化问题,我也参与其中。后来发现条件不成熟,行政立法研究小组组长江平老师做出特别出色的决定,先将行政诉讼从民诉中分离,制定行政诉讼法,从解决公法领域矛盾冲突入手,同时考虑将信访引导到法制的轨道上。但很长一段时间,行政诉讼的实践偏于效仿美国司法审查道路,对中国的实际情况和特点考虑不够,实际作用的发挥并不理想。尤其在改革中期,所有难题、所有矛盾问题都不得不用信访这个筐来装,信访不负重荷,做了它不该做的事,承担了好多不该承担的责任。现在,我们将诉访分离,在法治思维和制度架构下制定一个自下而上的《信访法》,既是不得已为之,又是一个非常英明的决断。当年吴邦国委员长说法律体系建成但是有些支柱性的法律还没有完全建立。我想,《信访法》可以算是暂缺的支柱性法律的一部分,是建设法治国家重大制度短板之一,非常有必要予以加强。

  记者:有观点认为信访是搞中国式人治,行政诉讼和行政复议才是法治,您是怎么看待这一观点的?

  朱维究:我不太赞成认为信访就是人治,行政诉讼、行政复议就一定是法治。这样的看法在中国是不符合实际的,因为制度的健全有个过程。政策治理不能说全部都是人治,政策治理是可以治理好国家的,但是有条件的。当然仅依靠政策的信访也有很大的缺失。政策治理毕竟是在经济社会发展比较落后的早期,靠着领导人的英明和智慧,不是说不可以做,但是其问题也非常明显。因此,信访要改革必须走向法治化,这也说明了制定信访法的必要性。其实,在法治过程中,人的作用、领导者的作用难道不重要吗?事实是:中国就是要靠懂法治的人,用“人治”的手段来推行法治,人同样还是重要的。

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