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党内法规体系的理论建构
文章来源:  发布时间:2017-05-07  【打印】【关闭

  一、党内法规体系的目标设定

  与中国特色社会主义法律体系的形成相似,中国共产党党内法规体系的形成也是有意识有计划地建构而来。事实上,党内法规体系这一概念的提出,是与中国特色社会主义法律体系的形成相关联的。随着中国特色社会主义法律体系的逐渐形成,中国共产党党内制度建构也同样需要向体系化迈进。2006年1月,在十六届中纪委第六次会议上,胡锦涛就指出,要适应新形势新任务的要求,加强以党章为核心的党内法规制度体系建设,真正使党内法规制度成为全党共同遵守的行为准则。[1]

  强调国家法律与党内制度的体系化,最早出现在邓小平的思想中。1992年,邓小平在视察南方重要谈话中就曾经指出:“恐怕再有三十年的时间,我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”[2] 这里的“一整套更加成熟、更加定型的制度”,既包括了国家法律,也包括了党内法规。2011年,十一届全国人大四次会议上,时任委员长吴邦国宣布中国特色社会主义法律体系已经形成,标志着中国法治建设取得里程碑式成就——实现了从无法可依到有法可依的历史性转变。这在很大程度上给了中国共产党党内制度建构以新的方向和动力。

  十八大之后,党内法规体系正式被作为党内制度建构的目标被提出来。习近平总书记多次提及邓小平的上述论断,并在其基础上进一步提出了中国特色社会主义制度体系、国家治理体系的概念。他指出,“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”[3] 党内法规体系被认为是国家治理体系、中国特色社会主义制度体系的重要组成部分。特别是十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,将形成完善的党内法规体系纳入到中国特色社会主义法治体系之中。

  设定党内法规体系的目标,以使党内法规的制定更加系统化、科学化和合理化。这一思路集中体现在《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)中。《制定条例》第1条中就明确了党内法规制定的直接目标就是建立健全党内法规制度体系,并且在第8条规定,“制定党内法规应当统筹进行,科学编制党内法规制定工作五年规划和年度计划,突出重点、整体推进,逐步构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系。”这部具有“党内立法法”属性的党内法规,以权威的制度形式将党内法规体系的目标确定下来,并勾画了党内法规体系的整体构成,包括体系的组成部分、构建途径、主要特征等。

  根据《制定条例》,党内法规体系的构建路径主要是通过制定五年规划和年度计划的方式来实现。这充分吸收借鉴了中国特色社会主义法律体系的建设经验。众所周知,中国特色社会主义法律体系是在中国共产党领导下有计划建构而成,这被认为中国立法取得巨大成就的基本经验。五年期立法规划和年度立法计划的设计也主要是适应国家立法机关全国人大及常委会的任期和会期安排所形成。所以,党内法规体系将这一通过完成既定立法规划和计划进行建构的思路充分吸收,并强调突出重点、整体推进,以加快党内法规体系的建构过程,提高党内法规体系的科学性、系统性。

  根据《制定条例》,2013年11月27日中共中央发布了党内法规制定的第一个五年规划,即《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》。根据这一纲要,到2017年力争基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架;而党内法规制度体系建设的长期目标是到建党100周年也就是2021年时,全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。根据《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》,党内法规体系应具备四个方面的特征:内容科学、程序严密、配套完备、运行有效。内容科学指的是党内法规体系的构建要符合制度发展的规律性,体系的各构成部分及相互间的效力关系、内容关联都是符合科学化要求。程序是现代理性在制度层面上的集中体现,被认为是“制度化的最重要的基石”。过去在党内制度建设中长期存在着重实体轻程序的倾向,党内制度建设程序化不足。程序规范在党内法规中所占的比重较低,实体规范所规定的具体内容、目标以及所体现的价值,缺乏具有操作意义的程序规范的保障。因此,提高党内法规建设的程序化水平,以严密的程序规范增强党内法规的可操作性,十分重要。配套完备则指的是党内法规体系要按照科学化的要求来构建,形成一个门类齐全、结构严谨、协调有序的有机整体,使党的各个方面都能够有“法”可依。对于任何一项制度而言,有效管用都是其落脚之所在。天下之事,不难于立法,而难于法之必行。国家法律如此,党内法规也是如此。一项党内法规,不管它制定的多么完美,如果无法良好地施行,得不到遵守,它就形同虚设。这四个方面的特征将为党内法规体系勾勒出了一个大概的轮廓和形象。

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