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一国两制、人大释法与宪法实施的完善化
文章来源:  发布时间:2017-03-06  【打印】【关闭

  一国两制是中国国家治理及和平统一进程的重大宪制性创新。香港基本法是这一宪制原则的第一个系统、完整的法律形式;澳门基本法对此多有借鉴;台湾的和平统一尚未完成,相关宪制创制尚未启动。香港基本法是全国人大制定的全国性法律,其主要的宪制性功能是对香港特别行政区进行自治授权,将一国两制相关政策法律化。香港基本法实施,就香港自治权内部而言,主要依赖香港司法的普通法传统,但就一国两制的完整理解与维护而言,香港的地方司法显属不足,需要在香港自治权外部引入一种监督性的中央管治权以重建香港自治权体系的宪制平衡。根据宪法授权及基本法第158条的直接规定,全国人大常委会享有及实际行使的基本法解释权(简称“人大释法权”)就成为这样一种垂直指向香港自治权体系的中央管治权。基本法的这一宪制性安排符合欧洲公法思想史上贡斯当创制的“中立性权力”原理,属于欧陆式违宪审查的制度类型。

  2017年是基本法实施20周年,人大释法权一共行使了5次,尽管常态化不足,但却有效澄清了基本法的规范原意,解决了急迫的宪制性危机,保障了基本法整体权威和一国两制的正确实现。对香港基本法的解释与监督行为,是全国人大常委会履行宪法职能、维护宪法权威及保障宪法实施的积极作为,而探索这一机制的适度常态化,建立人大释法权与香港司法权的监督性宪制互动关系,深化大陆法传统与普通法传统的法理与制度融合,是一国两制与基本法更加全面准确实施的关键。

  不过,以人大释法方式保障和实施宪法中的一国两制与特别行政区条款及香港基本法,最初并非一种强形式的宪法共识,而有一个因应基本法实施中危机深化而不断清晰化和实践化的过程。人大释法的逐步常态化是危机应急管理的结果。1999年的居港权案引发香港终审法院对全国人大常委会宪制权威的直接挑战以及特区内部人口公共政策上的决策危机,人大根据特首提请国务院转呈的方式进行释法,开创人大释法先例及特首提请释法的惯例。香港终审法院以基本法守护者姿态及普通法传统立场,本身与人大权威处于对立状态,不可能按照第158条程序提请释法,一国两制宪制运行陷入危机和僵局,而特首提请则成为打破僵局的一种程序创制。1999年的居港权释法极其关键,确立了人大释法的至上性以及拘束香港法院的宪制效力。2004年初的人大释法属于主动释法,解决的是基本法附件中双普选程序的完善问题,由“三部曲”拓展为“五部曲”,将附件条款中的“如需修改”加以程序化,引入中央控制性前置程序,保障了中央在香港政改议题上的主导权。结合2014年、2015年对于香港政改中发生的“占中运动”的处置来看,2004年释法对中央主导权的宪制性加强可谓必要而及时。2005年的人大释法解决的是董建华辞任后新特首的“剩余任期”问题,这尽管只是一个较为单纯的程序性问题,但对于香港管治权力的平稳过渡与衔接十分重要,此次也是特首提请释法。2011年的刚果金案涉及国家主权豁免问题,属于中央管辖事项,香港终审法院依法提请人大释法。2016年关于基本法宣誓条款的释法,解决的是香港宣誓引发的宪制危机以及反港独的制度需求,属于人大主动、提前释法。

  除了这些最为紧要及争议较大的释法实践之外,中央管治权在香港的实际行使极其克制及有限。即便对偶尔为之的人大释法,香港反对派亦习惯性排斥,指责中央破坏香港法治。较为理性的香港大律师公会则表达了对人大释法权常态化的忧虑,希望后者“绝少且谨慎”地行使。然而,若无人大释法作为一种外部的监督性宪制机制,香港本地自治很可能逐步演化为“完全自治”而偏离一国两制的宪制初衷,损害香港基本法秩序内的一国原则及国家的主权、安全与发展利益。这种“纠偏”意识在香港基本法实施的20年间也是逐步刺激生成的。从中央一边来看,对1997回归后的香港管治形势存在过于乐观的评估,对香港自治权的监督责任与必要性缺乏审慎的理解与设计,直到1999年居港权案引发宪制危机及2003年反23条立法大游行引发管治失控焦虑,中央才开始重新评估香港管治及寻求弥补中央宪制权力的不足。从香港方面来看,香港法治具有特殊性,其权威来源有二:其一,香港的普通法传统;其二,香港的本地立法。回归宪制保留普通法传统固然在法治意义上最大限度保证了秩序连续性和香港人心安定,却使得香港的政治主权与法律主权相分离,香港司法援引其他普通法地区之判例对基本法条款逐条“法理化”,建构了一种普通法自由主义的基本法法理学。这使得香港在法律身份上自我识别为普通法体系的成员,于是对基于大陆法传统的中央管治权秉持一种高度戒备心态。香港本地立法在香港司法复核权不断扩张的条件下亦不可能对司法权构成有效限制,特首的行政主导及其行政政策更不可能对抗司法权,这就导致香港司法权成为托身但实质游离于基本法秩序的僭位主权者,能够对之加以宪制监督和制衡的只有中央管治权,尤其是直接对口衔接的人大释法权。由此观之,人大释法权的适度常态化绝非对香港法治的破坏,而是对香港法治的补强与结构化升级,是基本法上的中央管治权对香港司法权的宪制驯化,使后者之司法法理学兼顾国家利益,容纳国家法思维与规范内涵,不至于因紧跟“普通法传统”而游离跑偏。内地法律学者曾提出的香港基本法的国家法属性问题因而是一个真实的关乎中国宪法与基本法实施的法理学前提性问题,单纯从普通法视角无法有效理解,需要引入大陆法的政治宪法视角。

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