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中美战略与经济对话:机制构建与意义解析
文章来源:  发布时间:2016-07-30  【打印】【关闭

  一、引言

  2016年6月6日至7日,第八轮中美战略与经济对话在北京成功举行。中美围绕落实两国元首今年3月华盛顿会晤精神,就推进中美新型大国关系建设、打造务实合作新亮点、妥善管控分歧与敏感问题、保持两国经济持续增长、助推世界经济复苏等重大双边、地区和全球问题开展了坦诚深入地沟通,取得了一系列建设性成果,促进了两国关系稳定发展。回顾新世纪以来中美关系的发展历程,双方一直在积极探索能从战略高度加强协调合作、有效解决分歧的制度性对话机制,以适应两国关系整体走向和时代形势的发展需要。2005年3月建立的中美战略对话机制(SD)对两国增进互信、推动建设性合作关系发展发挥了重要作用;2006年9月启动的中美战略经济对话机制(SED)在管理宏观经济风险、应对贸易挑战等中美经贸关系的重要领域取得了丰硕成果[1] 。2009年4月,两国正式建立中美战略与经济对话机制(S&ED)。这一机制将原先相对独立的战略对话和战略经济对话合二为一,最大限度地整合双方资源,就加强双边合作、应对地区和全球挑战、促进开放贸易和投资、支持金融稳定和改革等长远性、全局性的挑战和机遇展开沟通和磋商。综观其发展历程,对话主旨始终紧扣并致力于中美关系发展的大方向,如首轮至第三轮对话强调要推动建设相互尊重、互利共赢的中美合作伙伴关系,第四至第八轮对话强调构建中美新型大国关系并确保其沿正确轨道向前发展;对话内容则围绕高层交往、两军关系、气候变化与能源合作、宏观经济政策合作、双边贸易与投资关系等全局性议题。历经八载,战略与经济对话主题不断拓展、形式日趋优化、内容日益丰富,已成为两国间层级最高、参与部门最多、所涉议题最广、最受重视的对话沟通机制,至今已取得800余项成果。

  二、中美战略与经济对话的机制构建

  中美战略与经济对话作为中美顺应时代形势、不断提升对话层级所取得的宝贵成果,在当前两国结构性矛盾凸显而经贸联系又如此紧密的背景下,其地位日益突出、作用日益明显、运行日益成熟,原因在于对话在机制构建上秉承了几个重要原则:

  第一,定位全局,立足长远。作为世界上最复杂的双边关系之一,中美关系具有全方位、多领域、合作互利与竞争分歧并存的特征,双方在政治、经贸、金融等领域有着众多的利益交汇和矛盾分歧;而同为世界级大国,两国关系更是呈现出越来越强的全球属性。两个因素叠加必然要求有一个全局性对话机制来适应两国全方位、多领域的沟通和协调,而以往的对话机制往往侧重于两国关系中某个具体领域,功能性与专业性较强,或是对话层级较低无法起到统领全局的作用。因此,战略与经济对话的立足点与出发点就是双方能在双边、区域和全球范围内就事关两国关系的战略性、长期性、全局性问题进行高层对话,为两国在战略协调与经济合作的宏观框架内凝聚共识、良性互动提供顶层的制度安排和机制保障。通过战略对话,双方可以保持和加强两国高层交往势头,探索构建两国关系的整体框架;双方可以阐述彼此核心利益和发展战略,促进持续性及实质性沟通来建设性管控分歧、加强全球战略的协调以凝聚战略共识、培植战略互信;双方可以加强在朝核、伊核、气候、环境、能源、网络等重大问题上的协调合作,共同承担国际责任。通过经济对话,双方可以夯实两国关系的“压舱石”——经贸关系,提升在IMF、G20、APEC等多边框架下的全球合作,推进亚太和世界的经济增长与繁荣,不断完善国际经济治理,探索构建互利共赢的国际经济新秩序并引领全球经济治理规则的未来发展。同时,鉴于中美关系的复杂性,两国间的矛盾分歧没有一劳永逸的解决方案,战略与经济对话机制并非毕其功于一役,而是作为着眼于两国关系长远稳定发展的制度安排,使两国在不断沟通中解决问题。

  第二,务实渐进,良性互动。战略与经济对话在制度设计及战略层面牢牢把握两国关系整体走向的同时,也注重就两国关系涉及的具体事务展开务实合作,通过将一些专业性、事务性、功能性领域的对话议题落到实处来加强对话成效。在首轮对话中,中方承诺调整经济结构和宏观经济政策,扩大内需,促进消费在经济增长中的拉动作用;2009年,中国国内需求对经济增长的贡献率高达138.9%,在深化金融体系改革和国内金融市场对外开放方面也取得诸多实质性成果,切实履行了承诺。美方在首轮对话中承诺加强金融监管改革,给予中资金融机构在美同等待遇;2012年5月,美联储批准中国工商银行、中国投资公司购买总部设在美国的东亚银行最多80%股份的申请[2]。而对结构性难点议题,双方也以稳妥的方式逐步推进。如中美双边投资协定(BIT)谈判曾一度长期搁浅,在2011年第三轮对话中,双方形成《关于促进经济强劲、可持续、平衡增长和经济合作的全面框架》协定,强调继续推动BIT 谈判;在第五轮对话中,双方同意BIT 实质性谈判以准入前国民待遇和负面清单为前提,打破了多年的谈判僵局;在第六轮对话中,双方同意2014年就BIT文本的重要问题和主要条款达成一致[3];在第八轮对话中,双方同意于2016年6月交换新的负面清单出价,力争早日达成一个互利共赢的高水平协定。

  而以务实渐进为基础,战略与经济对话也着眼于构建良性互动的沟通机制。这一机制首先源于在对话中不断扩大两国合作领域、夯实互利共赢的基础,如地方合作方面的中美友好城市大会、中美省州长论坛、中美生态城市试点合作;能源、环保、科技合作方面的非常规油气勘查开发交流合作、可再生能源领域合作、数字能源战略合作;气候变化合作方面的气候变化政策对话、对灾害性天气监测的联合研究;农业合作方面的粮食安全合作与交流项目;经济政策合作方面的加快推进由市场决定的汇率制度等。其次,对话有助于双方管控分歧、化解矛盾,为两国良性互动不断注入正能量。对话着力于阐释彼此的意图原则,传递各自明确的利益底线和原则立场以避免误解误判、减少战略互疑;对话着力于在军控、地区事务、环保、气候、能源、汇率、投资、知识产权、产业政策、网络自由、全球治理等存在分歧领域增进对彼此观点的理解,寻找可以妥协的空间以管控分歧、预防冲突,用合作思维真诚求同。

  第三,议题广泛,统筹兼顾。与全方位、多领域的两国关系相对应,战略与经济对话议题的涵盖面在中美所有对话机制中是最广的。所设议题既有战略性的,如两军关系、地区安全、亚太事务,也有经济性的,如国际金融治理改革、双边投资协定、出口管制体系改革;既有全局性的,如高层交往、能源与气候变化、核安全,也有事务性的,如反恐、海关、渔业、海事、交通、领事;既有合作性的,如金融合作、宏观经济政策沟通与合作,也有协调性的,如货币政策对国际金融体系的影响协调等。为提高沟通效率,战略与经济对话一方面保持议题设置的系统性,如战略对话框架内的议题主要包括“加强双边合作”“应对地区及全球挑战”“气候变化与能源合作”“环保合作”“海洋合作”“交通合作”“科技、卫生和农业合作”“地方合作”与“双边能源、环境、科技对话”,而经济对话框架内的议题则重点涵盖 “强化经济政策合作”“促进开放的贸易和投资”“支持金融稳定和改革”与“提升全球合作和国际规则”。另一方面,对话又保持框架的动态开放性,紧扣时代背景和双边、地区及全球重大问题不断设置新的议题,如在第四轮对话中,美方承诺在出口管制体系改革中充分考虑中方提出的给予公平待遇的要求;在第五轮对话中,双方就叙利亚问题进行了深入讨论,共同致力于推动叙危机的政治解决;在第六轮对话中,双方探讨避免卫星相撞的技术手段并重申为和平目的探索和利用外空的共同利益;在第八轮对话中,双方商定加强在美人民币交易与清算合作,中方将给予美方2500亿元RQFII额度。

  同时,战略与经济对话在当前两国众多的对话机制中也发挥着统筹兼顾的作用。对话一方面在其框架内推动建立新的磋商机制,以持续拓展两国沟通的广度和深度,如第三轮对话启动中美亚太事务磋商机制,第四轮对话设立中东事务磋商机制、中美海事安全对话机制,第五轮对话设立两国元首特别代表热线机制。另一方面,战略与经济对话也整合统领着两国间现存的对话机制以使其更好地服务于中美关系大局。如人权对话、法律专家对话、反恐磋商、安全对话和防扩散对话得以在战略与经济对话框架内不断发展,中美联合经济委员会成为落实战略与经济对话成果的重要平台,中美人文交流高层磋商机制更是和战略与经济对话一起,成为支撑中美关系健康稳定发展的重要支柱。

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