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监督执纪“四种形态”:内涵实质、关键要素及运用指南
文章来源:  发布时间:2016-06-30  【打印】【关闭

  2015年9月24日至26日,中央纪委书记王岐山在福建省调研期间,首次提出监督执纪“四种形态”。2016年1月召开的中央纪委六次全会已经明确作出工作部署,要求各级党组织要实践好“四种形态”。什么是“四种形态”?为什么要运用“四种形态”,其目标指向和重要意义是什么?四种形态的内涵实质、界限标准及运用要求有哪些?在实践中需要把握的关键要素有哪些?实践运用“四种形态”的困难和挑战是什么?探讨与回答这些问题非常重要。

  一、四种形态的内涵实质

  王岐山书记在首次提到四种形态时强调,要把纪律和规矩挺在前面,把握运用好监督执纪“四种形态”,以严明的纪律推进全面从严治党。关于四种形态,原始表述是这样的:党内关系要正常化,批评和自我批评要经常开展,让咬耳扯袖、红脸出汗成为常态;党纪轻处分和组织处理要成为大多数;对严重违纪的重处分、作出重大职务调整应当是少数;而严重违纪涉嫌违法立案审查的只能是极极少数。在中央纪委六次全会的工作报告中,王岐山书记关于四种形态的阐述有了少许的变化,提出全面从严治党,要运用监督执纪“四种形态”:让咬耳朵、扯袖子,红红脸、出出汗成为常态,党纪轻处分、组织调整成为大多数,重处分、重大职务调整的是少数,而严重违纪涉嫌违法立案审查的只能是极极少数。

  (一)四种形态的内涵实质

  在四种形态的原始表述中,包含一些口语化、生活化、通俗化的成分,虽然语言生动,给人印象深刻,但容易引起歧义,也不利于准确理解和充分运用四种形态。实际上,无论是从提出四种形态的目标指向(即全面从严治党),还是从具体的内容阐述来看,从其核心内容来看,[1]就是监督执纪的手段。换言之,四种形态也就是监督执纪的四种手段。依照“手段”这个关键定位,可对四种形态予以规范的命名。这样做,不仅有利于理解和把握四种形态的实质,也有利于四种形态的充分运用。

  四种形态的具体名称分别如下。第一种形态,批评教育;“咬耳朵、扯袖子”属于提醒式的、轻度的批评教育,“红红脸、出出汗”则属于正式的、严厉的批评教育。第二种形态,纪律轻处分。[2]具体的处分类型通常包括警告、严重警告,轻度职务调整等。第三种形态,纪律重处分。具体的处分类型通常包括留党察看、开除党籍,重大职务调整。第四种形态,“双规”审查。[3]处理的结果很可能是“双开”[4],移交司法。关于第四种形态的名称,使用“双规”比用一般性的立案审查要严谨一些。严格地说,轻微违纪、不涉嫌违法的严重违纪也应当是经由专门的立案审查程序而作出的。

  这里很有必要说明一下党纪处分与组织调整、职务调整、组织处理之间的异同。否则,人们可能会对上述关于四种形态的命名产生疑问,此外,也可能在理解四种形态上产生歧义。关于组织调整、职务调整、组织处理,[5]四者只是不同的说法,含义都是一样的,都是指针对一个人的职务的处分。具体而言,针对职务的处分既包括职务,例如是否撤销职务、免职或革职(通常指的都是现任职务)等;但常常也包括对于职级的处分,例如职级是否降低、降低幅度是多少等。四种形态中的纪律处分指的是针对党员个人的纪律处分,也就是党纪《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《条例》)中规定的五种类型,即警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍。仔细审视现有党纪处分,其处分的对象其实包括两类:一是,针对党员资格或身份(以下简称身份处分),警告、严重警告、留党察看、开除党籍都属于此类;二是,针对党内职务(以下简称职务处分),是否撤销党内职务,是否降低职级、降低幅度大小等。也就是说,党纪处分原本就包括职务处分。[6]有鉴于此,关于第二、第三种形态的名称,只需使用纪律处分就可以了,而无需特别申明组织调整、职务调整等职务处分。

  (二)运用四种形态的重要意义

  提出和运用四种形态的意义肯定不限于一个方面,但概况起来,最能体现四种形态重要意义的,就是服务于全面从严治党,即运用四种形态是全面从严治党的重要保障。具体的逻辑关系是这样的:要想全面从严治党,就必须要严明党的(各项)纪律和规矩,而要严明党的纪律和规矩,就必须要全面、充分地运用监督执纪四种形态。大量的管党治党的历史经验教训已经充分地说明了这一点。

  总结十八大前管党治党的多年实践,教训主要有两条。一是,执行的纪律越来越少。党的纪律原本包括很多方面,但执行的越来越少,主要是廉洁纪律,可能还有一些生活纪律。二是,监督执纪的手段越用越少。差不多就剩“双规”审查了,且尤其以大要案为主。这就导致王岐山书记所说的那种状况:从党要管党方面来看,党员不违法就没人管、不追究,就会造成“要么是好同志、要么是阶下囚”。倘若批评教育、党纪轻处分等手段得到了充分的运用、产生了效果,严重违纪甚至违法的问题就必然会减少。

  尽管人们已经习惯于单独使用“四种形态”这个概念,但含义要完整、明确,就不能丢掉前面的四个字,即“监督执纪”。离开了“监督执纪”这个限定,“四种形态”就可以指代很多的东西。实践运用监督执纪四种形态的目的,或目标指向是“全面从严治党”。这在王岐山书记历次关于四种形态的讲话中都开宗明义地予以了强调。

  应当全面、充分地运用四种形态,道理虽并不深奥,但为什么在监督执纪的实践中并没有照此发展呢?挖掘背后的深层原因对于未来切实运用好四种形态应当是十分重要的。初步分析一下,背后原因可能是两个方面。一是,问题主要还是出在“关键少数”身上。尽管时移世易,普通老百姓也不愿意听批评,愿意听好话,但更不能、更不敢批评的还是领导干部。批评都听不得,处分就更难了。二是,应对问题策略上的无奈选择。由于管党治党不力,党员和党员领导干部身上的问题就越来越多,性质和情节也越来越严重。这时,执纪者就被迫“抓大放小”。反腐败实践中出台的考核指标更进一步强化了“抓大放小”。在这种指标的引导下,各级纪检干部都以拿下“大要案”为能事。这种策略选择很容易导向恶性循环,即“破窗效应”所说明的道理。

  至此,虽然分析了四种形态的内涵实质和重要意义,但人们肯定会产生一些新的疑问。例如,第一,形态的种类问题。为什么一定是四种而不是三种或五种?即使是四种主要形态,其下可否再细分?可否进行更多组合?第二,各形态所涉及问题的数量和比例问题。为什么四种形态所涉及问题一定是常态、大多数、少数、极极少数?数量和比例到底是由什么决定的?是一成不变的还是会不断变化?这是在释放反腐败策略调整的信号吗?第三,四种形态的运用或执行问题。只要认识到了,一经提出,四种形态的执行就很容易了吗?执行的难点是什么?困难和挑战有哪些?这些问题将在后续讨论中予以回答。

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